Kõne konverentsil “25 aastat Eesti suveräänsusdeklaratsioonist”, 15. novembril 2013, TTÜ innovatsioonikeskus Mektor
Ivar Raig
Et vastata küsimusele kui suveräänne on Eesti, tuleb esiteks piiritleda suveräänsuse mõiste ja tutvuda selle erinevate tõlgendustega. Teiseks tuleb leida suveräänsuse peamised komponendid ja püüda neid empiiriliselt mõõta. Kolmandaks tuleb püüda mõõtmisi modelleerida ajas ning võrrelda neid näitajaid teiste riikide vastavate näitajatega. Nii peaks olema võimalik mõõta Eesti absoluutset ja suhtelist suveräänsust ning de jure ja de facto suveräänsust erinevatel ajaloo etappidel ja isegi igapäevaselt, sõltuvalt erinevate ajaloosündmuste mõjust suveräänsusele.
Suveräänsuse mõiste võttis esimesena kasutusele prantsuse jurist Jean Bodin 1576. aastal ilmunud kuulsas teoses „Les six livres de la République“, milles ta esitas oma monarhiateooria, kus defineeris suveräänsust kui riigi piiramatut ja igavest võimu (1). Laialdasemalt võeti termin kasutusele koos püsivate ja stabiilsete riikide kujunemisega Euroopas 17.sajandi keskpaigas kui sõlmiti Vestfaali leping (1648), mille alusel kujunes rahvusvaheliste suhete süsteem, mille kohaselt riigid (võimukandjad) on iseseisvad ja sõltumatud ehk suveräänsed ning ei sekku teiste riikide siseasjadesse. Samas võib suverään olla aga nii kuninglik auaste, kõrgeima võimu seaduslik kandja riigis kui ka tunnustatud riik. Sõltuvalt suverääni subjektsusest võib olla palju eri liiki suveräänsusi – poliitiline, toeloogiline, õiguslik, majanduslik jm. suveräänsus, kõike seda eri tasanditel: riik, rahvas, hõim (sugukond), isik (persoon). Edaspidi käsitlen vaid tänapäeva riigi suveräänsuse peamisi aspekte.
Suveräänsuse kui tänapäeva rahvusvaheliste suhete peamise printsiibi kohaselt on igal riigil õigus täielikule sise- ja välispoliitilisele sõltumatusele teistest riikidest. ÜRO harta sõnastab isegi suveräänse võrdõiguslikkuse põhimõte, mille kohaselt ÜRO liikmesriigid austavad rahvusvahelistes suhetes teineteise suveräänsust ja sellest tulenevaid õigusi, näiteks vajadusel mõista kohut teise riigi kodanike üle. Seega pole suveräänsus kunagi absoluutne, lisaks hajutab riikide võimutäiust kaasaegse tehnoloogia areng, teaduse, majanduse ja poliitika globaliseerumine. Oma „ülemvõimu“ suudavad tegelikkuses maksma panna erinevad riigid erineval määral. Rahvusriikide tekkimise ajal valitsesid maailma impeeriumid, kus peamiselt vaid suurrahvad said täielikumalt oma suveräänsust praktikas kehtestada. I Maailmasõja tulemusena lagunes Vene tsaari impeerium. Euroopas rahu tagamiseks ja rahvusriikide kaitseks moodustati Rahvasteliit, kuid see ei suutnud suurriike tõkestada. Vene impeeriumi asemele tekkis Nõukogude impeerium. Valdav osa Lääne-Euroopa impeeriume lagunes alles II maailmasõja lõpuks. Tõeliselt suveräänsed demokraatlikud rahvusriigid said Lääne-Euroopas hakata arenema seega alles peale II Maailmasõda ÜRO ja NATO egiidi all. Ida-Euroopa rahvusriikide kujunemine sai uue demokraatliku sisu aga alles peale Nõukogude Liidu lagunemist 1991. aastal.
Kõrvuti rahvusriikide suveräänsuse tõusuga Lääne-Euroopas peale II Maailmasõda ja Ida-Euroopas peale Nõukogude Liidu lagunemist on toimunud rahvusvaheliste suhete, poliitika ja majanduse kiire globaliseerumine, mis omakorda on sundinud rahvusriike rohkem või vähem vabatahtlikult loovutama oma suveräänsust mitmesugustele rahvusvahelistele organisatsioonidele ja riikidevahelistele ühendustele, mis on ühelt poolt suurriikide mõju all, kuid teiselt poolt võivad sekkuvad isegi suurriikide siseasjadesse. Veelgi enam, Stanfordi ülikooli professor Stephan D. Krasner on kirjeldanud suveräänsuse tänapäevast toimimist kui „organiseeritud silmakirjalikkust“. Kuid see ei tähenda veel, et suveräänsus on jäänud ajale jalgu. Teatud piirangud rahvusriikide tegevusele on olnud iseloomulikud juba rahvusvaheliste süsteemide tekkimisest alates. Riikide ülimlikkus sellepärast vajabki alalist kaitsmist, toonitab Krasner, et seda pidevalt rikutakse (2).
16. novembril 1988.a. deklareeris Ülemnõukogu, et „Eesti NSV suvereniteet tähendab, et talle kuulub tema kõrgemate võimu-, valitsemis-, ja kohtuorganite näol kõrgeim võim oma territooriumil. Eesti NSV suvereniteet on terviklik ja jagamatu“. Selle Nõukogude Liidu tingimustes vastu võetud otsusega tekitati säde, millest tõusis kogu nõukogude korda põletanud leek. Selle otsusega algas Eesti suveräänsuse taastamine de facto.
Eesti Vabariigis 1992. aastal heaks kiidetud Põhiseaduse §1 kohaselt „Eesti on iseseisev ja sõltumatu demokraatlik vabariik, kus kõrgeima riigivõimu kandja on rahvas. Eesti iseseisvus ja sõltumatus on aegumatu ja võõrandamatu“. Selle ja mitmete teiste sätete pärast peetakse Eesti põhiseadust üheks kõige tugevamat suveräänsust taotleva riigi põhiseaduseks Euroopas. Olen veendunud, et Põhiseaduse Assamblee liikmed taotlesid seda täie veendumusega ning neid ei saa süüdistada silmakirjalikkuses. Kuid see ei tähenda, et Eestil kui väikeriigil võib aja jooksul tekkida oma riikluse, julgeoleku ja majanduse huvides vajadus teatud määral oma suveräänsust piirata. Selles mõttes ei saa suveräänsust pidade täielikult võõrandamatuks ja aegumatuks. Kõik riigid paratamatult teatud küsimustes piiravad oma suveräänsust, delegeerides seda rahvusvahelistele organisatsioonidele või teistele riikidele. Küsimus on suveräänsuste vahetamise bilansis. Tuleb püüda mitte ära anda rohkem iseotsustamise õigust kui saadakse vastu osalust kaasotsustamises. Kui riik oma iseseisvust ei kaitse, siis võib juhtuda, et teatud aja jooksul suveräänsus oluliselt nõrgeneb või isegi kaotatakse täielikult. Seega õigus pole nendel, kes võidavad, et suveräänsus „on“ või „ei ole“. Reaalses elus on suveräänsus suhteline, seda pole ühelgi riigil piisavalt palju ning ajas (näiteks sõja, valitsus-, majandus- või keskkonnakriisi tingimustes) võib see kiiresti muutuda.
Eksivad ka need, kes arvavad, et globaliseeruvas maailmas, kus riikidevaheline vastastikune sõltuvus ja seotus on kasvanud, muutub suveräänsus iganenuks. Globaniseerumine poliitikas ja majanduses, tehnoloogilised uuendused ja internet on küll muutnud maailma väiksemaks, ühiskondi juhitakse varasemast erinevate vahenditega, kuid riikide ja rahvaste enesemääramise tahe on jäänud põhimõtteliselt samaks.
Paljudes riikides, sealhulgas Eestis on hakatud defineerima riigi kui tänapäeva suverääni tunnuseid ja mõõtma suveräänsuse tugevust. Lähtudes suveräänsust kandvate riikide mitmekesisusest töötasid Tartu Ülikooli professor Eiki Berg ja Ene Kuusk (Kaitseministeerium) välja metoodika suveräänsuse võrdlevaks mõõtmiseks. Nad toovad eraldi välja sisesuveräänsuse (riigisisese legitiimsuse) ja välissuveräänsuse (tunnustamise teiste riikide ja rahvusvaheliste organisatsioonide poolt) mõõdikud. Sisesuveräänsust on mõõdetud riigi sümboolsete tunnuste (lipp, pealinn, rahvuspühad), valitsemisinstitutsioonide (riigipea, valitsus, parlament, kohus, põhiseadus), rahasüsteemi, territoriaalse terviklikkuse ning püsielenikkonna olemasoluga. Välissuveräänsuse tunnusteks on välispoliitiline sõltumatus, riigi kaitsevõime, diplomaatilised suhted teiste riikidega ja liikmelisus rahvusvahelistes organisatsioonides (3). Nende tunnuste abil saab eristada suveräänsuse jagamatuid ja jagatavaid tunnuseid, de jure ja de facto süveräänsust. Ülalnimetatud autorite empiirilise uurimuse tulemusena selgus, et kõige suveräänsem riik maailmas oli 2004. a. andmetel Šveits, millel olid kõik süveräänsuse mõõdetud tunnused mõõdikuteskaale kõrgeimal astmel. Eesti asus sel aastal Šveitsiga lähedasel positsioonil. Autorid ennustasid, et peale ühinemist Euroopa Liiduga Eesti suveräänsusnäitajad mõnevõrra langevad seoses kohustusega rakendada EL nn. nullsummapoliitikaid, eelkõige rahapoliitikat ja kodakondsuspoliitikat. Samas nägid Berg ja Kuusk ette ka võimalust Eesti suveräänsusastme tõusuks juhul kui Eesti saab tunnustatud piirilepingu Venemaaga ning suureneb Eesti diplomaatiliste suhete arv kolmandate riikidega.
Nimetatud riigiteadlaste uuring 2009. aasta andmetega andis maksimaalsed suveräänsuspunktid 10 palli süsteemis USA-le. Uuringusse valitud 40 riigi hulgas järgnesid Šveits ja Venemaa 9,8 punktiga. Venemaal puudus piirileping osade naabritega, Šveitsil olid aga probleemid alalise elanikkonnaga. Teistest riikidest näiteks Kanada suveräänsuseks hinnati 9,4 punkti, Serbiale anti 8,7, Eestile 8,3, Küprosele 7,5 ja Andorrale 6,2 punkti (4). Eesti suveräänsuspunkte viisid alla nii territoriaalse terviklikkuse hinne (piirilepingu puudumine Venemaaga) ja alalise elanikkonna ebastabiilsus kui ka nõrk kaitsevõime ja suhteliselt vähesed diplomaatilised suhted kolmandate riikidega. Võttes arvesse uuringus kasutatud suveräänsusnäidikute mõõtmismetoodikat, mis võrdsustab riikide suveräänsustunnuste kvantitatiivsed ja kvalitatiivsed (subjektiivselt hinnatud) tunnused ning kus paljud tunnused on võrdse kaaluga liidetud 10 punki skaalasse, pole raske neid uurimistulemusi täpsustada või isegi vaidlustada. Selleks pole aga erilist põhjust, sest viimastel aastatel on Euroopa poliitika-, õigus- ja majanduskeskkonnas toimunud väga palju muutusi föderaalriigistumise suunas. Need on olulisel määral vähendanud peaaegu kõikide EL liikmesriikide, eriti aga väiksemate ja võlakriisis olevate rahvusriikide suveräänsust.
Näiteks 2011. aastal hakkas kehtima Euroopa Liidu Lissaboni leping, millega muudeti EL lepingut ja Euroopa Ühenduse asutamislepingut, mis viis mitu uut poliitikavaldkonda EL institutsioonide ainupädevusse, mis tähendab seda, et nendes valdkondades on Lissaboni leping ülimuslik EL liikmesriikide põhiseaduste ja seaduste suhtes. Seda ka EL tulevaste seaduste suhtes nendes poliitikavaldkondades, millede suhtes EL institutsioonide pädevusi Lissaboni lepinguga liikmesriikide arvelt laiendati. Võrreldes varem kehtinud alusleppega suurendati Lissaboni leppega EL pädevusi 68 poliitikavaldkonnas, kusjuures 49 valdkonda olid uued ja 19 valdkonnas hakati kasutama kvalifitseeritud enamusega hääletamist, mis tähendab, et oluliselt vähenes liikmesriikide vetoõigus valdkondades, kus rahvusriigid said seda varem kasutada oma iseseisvuse ja suveräänsuse kaitsmiseks.
Lissaboni leping avas uued võimalused rahvusriikide süveräänsuse piiramiseks ka Euroopa Kohtu õiguste laiendamise läbi EL õiguse tõlgendamisel. Loodud on ka uued rahvusriigiülesed institutsioonid (EL Ülemkogule alaline eesistuja (2,5 aastaks valitav President), EL välisasjade ja julgeolekupoliitika kõrge esindaja (Komisjoni asepresidendi staatuses), EL ühtne diplomaatiline korpus, piirivalve jne.) Euroopa Liit on üha laialdasemalt saanud tunnustust kui uus iseseisva õigusvõimega autonoomne juriidiline isik. Varasemalt EL ei omanud liikmesriikidest eraldi juriidilist staatust. Näiteks G-20 koosseisu kuulub EL ja 19 riiki, sealhulgas 4 EL liikmesriiki. Ka teistes rahvusvahelistes organisatsioonides võib EL järk- järgult muutuda juriidiliselt oma liikmesriikidest eraldiseisvaks, nii nagu Saksamaa keskvalitsus liidumaadest või USA keskvõim osariikidest.
Kõrvuti suveräänsusastme de jure alanemisega EL Lissaboni lepingu tingimustes on täheldatav veel täiendav de facto suveräänsusastme alanemine seoses majandus- ja võlakriisi ületamisega Euroopa Stabiilsusmehhanismi (ESM) kaasabil.
Eestis rahvahääletusel heaks kiidetud Põhiseaduse täiendamise seaduse (PSTS) teise paragrahvi kohaselt “Eesti kuulumisel Euroopa Liitu kohaldatakse Eesti Vabariigi põhiseadust, arvestades liitumislepingust tulenevaid kohustusi“. Põhiseadus välistab põhimõtteliselt blankovolituste andmise Euroopa Liidule ja temaga seotud institutsioonidele. Praktikas peaks see tähendama, et iga uus EL alusleping või selle täiendus, millega antakse ära Eesti suveräänsust või võetakse uusi kohustusi, saab hakata Eestis kehtima vaid juhul kui vastavalt on muudetud Eesti Põhiseadust. Seda saab antud küsimustes teha aga üksnes rahvahääletusel. Sellise kaitseklausli lisamine referendumil heaks kiidetud Põhiseaduse täiendamise seadusse pidi kaitsma Eesti riigi ja rahva suveräänsust. Tänase praktika kohaselt pole aga Riigikogu liikmete enamus riigi suveräänsuse kaitseks rahvahääletust soovinud korraldada, kuigi selleks andsid põhjust nii Lissaboni lepinguga kui ka ESM asutamislepinguga ühinemine. Paljude juhtivate juristide (Allar Jõks, Indrek Teder ja 9 Riigikohtu liiget, kes hääletasid ESM asutamislepingu põhiseaduspärasuse vastu) arvates pole ESM-iga ühinemine kooskõlas Eesti Põhiseaduse ja selle täiendatud sätetega.
Eesti Riigikohtu 12. juuli 2012.a. otsuses ESM asutamislepinguga ühinemise kohta on kirjas, et „Üldkogu hinnangul ei ole PSTS volituseks legitimeerida Euroopa Liidu lõimumisprotsessi ega piiramatult delegeerida Eesti pädevust Euroopa Liidule. Seetõttu peab eeskätt Riigikogu iga Euroopa Liidu aluslepingu muutmisel, samuti uue aluslepingu sõlmimisel (see tähendab ka valitsus- I.R. täiendus) eraldi läbi arutama ja otsustama, kas Euroopa Liidu aluslepingu muudatus või uus alusleping toob kaasa sügavama Euroopa Liidu lõimumisprotsessi ja sellest tuleneva Eesti pädevuste täiendava delegeerimise Euroopa Liidule, seega ka põhiseaduse põhimõtete ulatuslikuma riive. Kui selgub, et Euroopa Liidu uus alusleping või aluslepingu muutmine toob kaasa Eesti pädevuste ulatuslikuma delegeerimise Euroopa Liidule ning põhiseaduse ulatuslikuma riive, on selleks vaja küsida kõrgema võimu kandja ehk rahva nõusolekut ja tõenäoliselt täiendada uuesti põhiseadust“.
Arvestades Euroopa Komisjoni juhtide (J. M. Barroso, V. Reding jt.) viimaste aastate otseseid üleskutseid liikuda majandus- ja võlakriisi ületamiseks kiirendatud korras föderaalsema Euroopa Liidu või isegi Euroopa Rahvusriikide Föderatsiooni moodustamise suunas on mitmed valitsusjuhid (A. Merkel, D. Cameron jt.) pidanud vajalikuks Euroopa edasise lõimimise legitimiseerimise huvides muutma EL aluslepinguid ja reformima mitmeid EL poliitikaid, et muuta Euroopa koostööd demokraatlikumaks, kodanikele arusaadavamaks ja lähedasemaks ning Euroopa majandust maailmas konkurentsivõimelisamaks. Kuid ettepanekuid on ka EL juhtimise tsentraliseerimiseks, bürokraatia kasvatamiseks ja suurriikide mõju suurendamiseks.
Seega varem või hiljem, nii või teisiti, kas meie sisemisest või välisest poliitilisest protsessist tingituna, tuleb meil hakata muutma Eesti Põhiseadust. Mida varem me sellega alustame, seda parem meie endi riigi õigussüsteemi legitiimsusele ja rahva õiguskuulekusele. Eesti Põhiseaduse tekst peab olema rahvale arusaadav ja otseselt loetav. Praegu tuleb aga Põhiseaduse toimimist lugeda koos EL aluslepingute, liitumislepingu, ESM asutamislepingu ja viimase juurde käiva Riigikohtu otsusega.
Mitmed Eesti Põhiseaduse paragrahvid on muutnud sisuliselt kehtetuks. Näiteks Eesti Põhiseaduse paragrahv 111 ütleb: „Eesti raha emissiooni ainuõigus on Eesti Pangal.“ Eesti raha kui suveräänsuse ühte tunnust enam reaalselt ei eksisteeri, rääkimata raha emiteerimise ainuõigusest. Suure osa õigusloome suveräänsusest on kaotanud ka Riigikogu. EL õigusaktide osatähtsus, mis on vastu võetud EL institutsioonide poolt Brüsselis, Strasbourgis või Luxembourgis ulatub juba enam kui 85 protsendini Eestis rakendatavatest õigusaktidest.
Kokkuvõttes, võttes arvesse aastatel 2004-2013 Eestis toimunud poliitilisi ja majanduslikke muutusi, on Eesti suveräänsus oluliselt vähenenud. Kui 2004. aastal sai Eesti E. Bergi ja E. Kuuse suveräänsusuuringus maksimumilähedased punktid, siis 2009. aasta andmetel 8,3 punkti 10 st võimalikust. Kui uuring tehtaks sama metoodika alusel ka 2013. aasta andmetel, siis usun, et Eesti ei saaks enam üle 7 punkti, sest lisaks monetaarsuveräänsuse kaole on vähenenud ka fiskaalsuveräänsus. Vaid murdosa Eesti riigieelarvest otsustatakse Riigikogus. Seega on Eesti viimase kümne aastaga kaotanud vähemalt veerandi oma suveräänsusest.
Lõpetuseks teen ettepaneku moodustada töögrupp Riigikogu liikmetest, juristidest ekspertidest ja Eesti Põhiseaduse Autoritest Eesti Põhiseaduse ja suveräänsuse kaitseks, aga ka võimalike muudatusettepanekute väljatöötamiseks Eesti Põhiseaduse muutmiseks ja täiendamiseks lähtudes Eesti Põhiseaduse aluspõhimõtetest ja Eesti huvidest globaliseeruvas maailmas.
Kasutatud kirjandus:
1. J. Bodin. Les six livres da la République. Paris,1993, lk.111.
2. S.D. Krasner. Sovereignity. Organized Hypocricy. Prinston University Press,1999.
3. E. Kuusk, E. Berg. Suveräänsus – kuidas mõista ja mõõta? Kogumikus: Iganenud või igavene? Tekste kaasaegsest suveräänsusest. Toimetanud H.Kalmo ja M. Luts-Sootak. Tartu, 2010, lk. 38-62.
4. E. Berg, E. Kuusk. What makes sovereignity a relative concept? Empirical approaches to international society. Political Geography 29 (2010), lk.40-49.